Вступая в 1995 году в Совет Европы, Республика Молдова приняла на себя ряд обязательств, в том числе о присоединении к двум важным международным документам: Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств. В 1996 году Молдова присоединилась к Рамочной конвенции и с того времени представила пять правительственных докладов о ее выполнении. Европейская хартия языков подписана нашей республикой в 2002 году, но до сих пор не ратифицирована.
Консультативный комитет по Рамочной конвенции является независимым органом, который помогает Комитету министров Совета Европы оценивать адекватность мер, принимаемых участниками конвенции для реализации изложенных в ней принципов. Настоящее заключение принято Консультативным комитетом в июне 2023 года по итогам его пятой страновой поездки в Молдову.
В справке отражены ряд критических замечаний и предложений, содержащихся в указанном заключении Консультативного комитета, а также рекомендации и меры по их выполнению. В нем отмечается, что Республика Молдова — это многонациональная страна и этническое разнообразие является частью ее истории и культуры: более 150 различных этнических групп проживают в республике в согласии и взаимопонимании. Межэтнические отношения в Молдове в целом характеризуются как стабильные, гармоничные и мирные. Все это свидетельствует о потенциале молдавского общества в развитии общей гражданской идентичности, над которым еще предстоит работать,- говорится во вступительной части заключения Консультативного комитета.
Дается также краткий анализ институциональных и политических рамок для защиты национальных меньшинств. Отмечается, что за период мониторинга произошел ряд изменений в политике, состоялось перераспределение ролей и полномочий, влияющих на разработку, финансирование, реализацию и мониторинг политики в отношении национальных меньшинств, в частности между Министерством образования и науки, Министерством культуры и Агентством межэтнических отношений. Необходимо срочно прояснить механизм взаимодействия представителей национальных меньшинств и местных властей. Агентство должно получить достаточные кадровые и финансовые ресурсы для эффективного выполнения своего мандата,- заключают эксперты.
Оценивая поддержку сохранения и развития идентичности, культуры и средств массовой информации меньшинств, Консультативный комитет констатирует, что, несмотря на то, что власти продолжают оказывать финансовую поддержку этнокультурным организациям в их деятельности, в целом такое финансирование остается ограниченным по сравнению с потребностями. В контексте планируемой ратификации Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств следует учитывать специфику русского языка, который долгое время считался языком межнационального общения среди национальных меньшинств, а также необходимость более эффективного продвижения и защиты других языков национальных меньшинств. Следует поощрять и развивать доступность печатных средств массовой информации на языках меньшинств и плюралистическую медиа-среду.
Члены комитета отметили, что общегражданская идентичность остается проблемой в Республики Молдова. Более активное продвижение широкого культурного и языкового разнообразия страны могло бы внести значительный вклад в развитие чувства общей идентичности всех граждан как неотъемлемых элементов общества. Это двусторонний процесс, который не должен ограничиваться проявлением лояльности к государству, но и уважением к этническому разнообразию, языкам, культурам, традициям и религиозным верованиям. Наблюдается элемент подозрения в нелояльности и обиды на некоторые общины национальных меньшинств со стороны властей в связи с низкой электоральной поддержкой, что проявляется в ухудшении многолетней практики представительства меньшинств в институциональных структурах и в правах меньшинств,- говорится в заключении.
Из выводов по каждой статье конвенции особое внимание необходимо обратить на несколько проблем, затрагивающих права и законные интересы представителей национальных меньшинств, проживающих в Молдове. Прежде всего это касается использования языков меньшинств в общественной жизни на центральном и местном уровнях, а также в судах (статья 10 конвенции). Комитет отмечает, что около половины респондентов, принявших участие в исследовании «Этнобарометр 2020», испытывали языковые трудности при общении с государственными службами и судами. Около трети не могут прочитать правовые акты и официальную информацию. Только один из четырех представителей русского, украинского и болгарского национальных меньшинств хорошо говорят и понимают румынский язык, а среди гагаузского этот показатель еще ниже — один из десяти. Каждый третий представитель русского, украинского и ромского национальных меньшинств и каждый второй представитель болгарского и гагаузского вообще не понимают румынский язык.
Консультативный комитет отмечает, что язык является наиболее часто встречающимся основанием для дискриминации при доступе к правосудию. Жалобы, рассмотренные Советом по вопросам борьбы с дискриминацией и равенством, свидетельствуют о недостатках в обеспечении разумного учета языковых потребностей в судебной системе и регистрации исков, поданных в суды общей юрисдикции, исключительно на основании того, что заявление было подано на русском языке. Комитет приветствует прагматический подход, которого придерживаются в своем общении некоторые государственные и местные учреждения, например, мэры муниципалитетов, расположенных в северной части страны, в которых жители, принадлежащие к национальным меньшинствам, еще не владеют государственным языком на должном уровне, начинают проводимые мероприятия на нем, а затем переходят на русский или украинский языки. Сотрудники Агентства межэтнических отношений при общении с этнокультурными организациями принимают также использование языков меньшинств, в основном русского, который на практике все еще остается языком межнационального общения.
Эксперты в заключении указали, что Конституционный суд в 2018 году признал утратившим силу закон 1989 года «О функционировании языков на территории Молдавской Советской Социалистической Республики». По мнению суда, ряд законодательных изменений расширил или даже радикально изменил его, в том числе касающихся формулировок заявлений и судебных процедур. Тем не менее, согласно действующего в настоящее время закона 2001 года «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций» представители этнических меньшинств имеют право обращаться в государственные учреждения в устной и письменной форме на молдавском и русском языке и получать ответ на языке обращения. На территориях, где национальные меньшинства составляют значительную часть населения, язык этого меньшинства также может служить языком общения с органами власти,- отмечают они.
Консультативный комитет призывает власти в полной мере выполнять действующий закон о правах национальных меньшинств в части использования русского языка, а в случае с АТО Гагаузия и гагаузского языка, в общении с государственными служащими. Власти должны продолжать предоставлять общественную информацию на русском, украинском, гагаузском, болгарском и румынском языках, уделяя при этом больше внимания языкам, на которых говорят малочисленные меньшинства. Власти должны ценить лингвистическую компетенцию в языках меньшинств при приеме на работу государственных служащих на всех уровнях государственного управления и судебной системе и найти способы удовлетворить просьбы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, использовать «язык межнационального общения» в их контактах с судебной системой.
В заключении Консультативного комитета указывается, что во время их визита в Молдову различные собеседники напомнили о намерении властей ратифицировать Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств. На момент визита для обсуждения этой цели должна была быть создана парламентская рабочая группа с участием парламентариев, представителей Совета по вопросам равенства, независимых экспертов и представителей национальных меньшинств. Власти объяснили комитету, что они считают целесообразным принять поэтапный подход, учитывая сложность процесса ратификации Хартии языков и принимая во внимание политические последствия, которые это повлечет за собой, текущие бюджетные ограничения, неточность прошлых оценок расходов на реализацию, а также недостаточную подготовку государственных и местных органов власти к реализации положений Хартии.
Эксперты указывают, что представители национальных меньшинств выступают за ускорение процесса ратификации. Это, в частности, относится к представителям русского национального меньшинства, которые считают, что ратификация Хартии языков обеспечит устойчивую защиту русского языка. Это также относится к малочисленным меньшинствам, которые не видят возможности официального общения на соответствующих языках меньшинств, которые вскоре могут оказаться под угрозой исчезновения из-за постоянного сокращения числа носителей. Все национальные меньшинства согласны с тем, что ключевым элементом размышлений вокруг ратификации является будущий статус русского языка и последствия ратификации Хартии языков, которые она может иметь на практике, в том числе для их языков.
В этой связи во время своего визита Консультативный комитет отметил сложность ситуации: в то время как официальным языком Республики Молдова является румынский язык, русский язык является одним из трех официальных языков в АТО Гагаузия и основным официальным языком в Приднестровье. Все принятые тексты, публикуемые в Официальном вестнике, систематически переводятся на русский язык и публикуются на нем. Русский язык в основном остается «языком межнационального общения» для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и пожилых людей, но его также используют в повседневном общении 20 процентов лиц, самоназвавшихся в ходе переписи населения молдаванами.
Большая часть 20-процентной квоты на местные аудиовизуальные программы на языках меньшинств заполняются программами на русском языке, а организации меньшинств предпочитают печатать свои журналы на русском, а не на родном языке. Многие школьники и студенты из числа большинства населения и национальных меньшинств продолжают обучаться на русском языке в начальной и средней школе, а в университетах русский язык может преподаваться как иностранный. Комитет считает, что на уровне Агентства межэтнических отношений и других учреждений можно было бы выделить больше средств на сохранение и развитие идентичности и культуры меньшинств. Эксперты также считают, что отсутствие в финансируемых проектах современных форм выражения культур меньшинств способствует восприятию этих культур как маргинальных, а не как неотъемлемой части современного молдавского общества.
Продолжая тему ратификации Хартии языков, Комитет считает, что необходимо дать дополнительные разъяснения относительно нынешнего статуса и будущей защиты русского языка в молдавском обществе. Этот анализ должен быть проведен с должным учетом исторических причин, особенностей русского языка в молдавском обществе, таких как его использование в качестве совместного официального и/или языка межнационального общения лицами, принадлежащими к нескольким национальным меньшинствам, а также любого возможного влияния на существующую практику его использования в настоящее время. Консультативный комитет призывает власти продолжить и завершить процесс ратификации Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств в тесной консультации с представителями национальных меньшинств с целью выполнения этого давнего обязательства.
Следующей проблемой, отраженной в заключении комитета, является соблюдение права национальных меньшинств, проживающих в Молдове, пользоваться своей фамилией, именем и отчеством на родном языке, а также права на их официальное признание (статья 11 конвенции). К сожалению, констатируют эксперты, несмотря на предыдущие рекомендации Консультативного комитета в этом отношении, не было достигнуто никакого прогресса в деле официального признания и использования полных личных имен, включая отчества в документах, удостоверяющих личность и административных документах. Этот факт не позволяет лицам, принадлежащим к нескольким национальным меньшинствам в Республике Молдова, уважать свою этническую, культурную, языковую или религиозную идентичность.
В заключении комитета указывается, что в настоящее время в выдаваемых свидетельствах о гражданском состоянии не указывается отчество владельца. Личные имена в документах, удостоверяющих личность, вводятся исключительно в соответствии с двоичной системой именования, которая исключает возможность указания отчества, среднего имени или других дополнительных имен. Используются только имена и фамилии. По данным Республиканской комиссии по регулированию и охране национальной ономастики и Института филологии Академии наук Молдовы, национальная ономастическая формула молдавского народа следует румынской схеме: имя+фамилия (например Dorin Marcu).
Власти считают нецелесообразным включать отчества человека в документ, удостоверяющий личность гражданина Республики Молдовы (с 7 марта 2013 года выдается только на румынском языке). Они обосновывают свою позицию тем, что отчество не характерно для всех ономастических систем различных этносов, представленных в Молдове. Власти также ссылаются на необходимость гармонизации своего национального законодательства с законодательством Европейского союза в связи со статусом страны-кандидата на вступление в Европейский союз, предоставленным Республике Молдова Европейским советом в 2022 году и Регламентом Европейского парламента и Европейского совета об усилении защиты удостоверений личности граждан ЕС и документов на проживание, выдаваемых гражданам ЕС и членам их семей, осуществляющим право на свободное передвижение.
Таким образом, власти считают, что введение дополнительного поля (факультативного элемента) «Отчество» в удостоверение личности граждан Республики Молдова приведет к ситуации, когда отчества лиц русской и молдавской национальности будут написаны по-разному, что вызовет путаницу в толковании и жалобы со стороны владельцев документов. Они также заявили, что «возврат к модели, когда персональные данные вносились в удостоверения личности, в том числе на русском языке (который является лишь одним из многих языков меньшинств, распространенных в Республике Молдова), с целью правильного указания отчеств лиц, принадлежащих к русскому национальному меньшинству, может затронуть права других представителей национальных меньшинств на использование имени и фамилии (отчества) в форме, принятой на их родных языках, что противоречит принципам обеспечения прав национальных меньшинств, а также принципу равенства всех граждан перед законом, закрепленному в статьях 10 и 16 Конституции».
В заключении отмечается, что представители русского национального меньшинства, наряду с другими национальными меньшинствами выразили сожаление, что рекомендация Консультативного комитета в рамках предыдущего цикла мониторинга (четвертое заключение) не была выполнена. Они считают это нарушением статьи 11 Рамочной конвенции и повторили свою просьбу о том, чтобы их личные имена, включая отчество, были официально признаны на языках их меньшинств и использовались в их удостоверениях личности и административных документах. Что касается письменности, то представители русского национального меньшинства, с которыми встречались эксперты во время своего визита, указали, что они предпочли бы, чтобы написание имен, фамилий и отчеств в официальных документах также было кириллическим, однако проявили гибкость и были готовы пойти на компромисс в этом вопросе.
Консультативный комитет подчеркивает, что невозможность официально признать свое отчество в официальных документах вызывает глубокую озабоченность не только у лиц, принадлежащих к русскому национальному меньшинству, но и у лиц, принадлежащих к болгарскому, украинскому и другим национальным меньшинствам, использующим славянские языковые традиции, а также у гагаузов и ромов, которые за десятилетия проживания в русскоязычных регионах приняли традицию носить имена своих отцов в качестве неотъемлемого элемента своего личного имени. Хотя комитет отмечает, что некоторые представители русского национального меньшинства были бы готовы пойти на компромисс в отношении письменности, он подчеркивает, что кириллица также является маркером языковой идентичности нескольких национальных меньшинств. Он также отмечает, что в ряде государств-членов Европейского союза выдаются национальные удостоверения личности с личной информацией на нескольких языках и с использованием различных шрифтов, включая отчества в тех странах, где использование отчеств является частью идентичности человека,- говорится в заключении.
Консультативный комитет вновь обращается к властям с призывом принять все необходимые меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли по запросу получать свои полные личные имена, включая отчества, используемые в их удостоверениях личности и административных документах на латинице. В этой связи следует полностью соблюдать международные стандарты, касающиеся транслитерации и транскрипции имен, фамилий и отчеств. Властям также следует рассмотреть возможность введения двуязычных удостоверений личности на румынском и русском языках с использованием как латинского, так и кириллического шрифтов,- записано в заключении.
Продолжая изложение проблемы использования языков, эксперты оценили реализацию Молдовой положений статьи 11 конвенции применительно использования топографических знаков и указателей. Они обратили внимание на статью 10 закона о правах национальных меньшинств, которая предусматривает, что названия населенных пунктов и улиц указываются на молдавском языке, но в случае необходимости по решению органов местного управления — на другом языке в соответствии с действующим законодательством. Названия публичных учреждений и помещений указываются на молдавском и русском языках. Комитет напоминает, что согласно статье 11 упомянутого закона публичная информация, непосредственно касающаяся охраны здоровья, общественного порядка и безопасности граждан, а также визуальная информация в учреждениях внутренних дел, юстиции, прокуратуры, в медицинских учреждениях, на транспортных средствах, вокзалах и аэропортах размещается на молдавском языке, но в случае необходимости на другом языке по решению местных властей в соответствии с действующим законодательством.
В то же время они указывают, что нет последовательного применения правил, касающихся двуязычных или трехъязычных указателей. Отмечается, что строгие соглашения о наименованиях, основанные исключительно на румынском языке, применяются и к топографии, что очень прискорбно, поскольку трансформация традиционных названий может быть истолкована как неуважение и недооценка специфической идентичности и общей истории местности. Признавая необходимость ведения официальных списков географических названий для административных целей, комитет отмечает, что исключительное использование румынского языка в этих списках привело к ситуации, когда затруднено приемлемое использование языков меньшинств.
Некоторые представители национальных меньшинств сообщили, что те немногие знаки, которые имеются же на языках меньшинств в их населенных пунктах, зачастую существуют уже много лет и иногда содержат орфографические ошибки. Комитет выражает сожаление по поводу очевидного отсутствия понимания той важной роли, которую может играть использование языков меньшинств в географических названиях для развития чувства интеграции среди населения и демонстрации того, что разнообразный характер конкретного региона традиционно и в настоящее время, признается и ценится.
Консультативный комитет призывает власти повысить осведомленность о законодательной базе в отношении использования языков меньшинств в топографии и содействовать тесным консультациям между местными властями и населением в отношении размещения многоязычных вывесок в качестве значимой демонстрации присутствия разнообразия и его признания, а также как общую историю этого населенного пункта. Власти должны в ходе тщательной консультации с представителями национальных меньшинств оценить, соответствует ли способ использования географических названий на языках меньшинств статье 10 закона о правах национальных меньшинств и статьи 11 Рамочной конвенции.
Консультативный комитет отмечает, что государства-участники Рамочной конвенции должны в тесной консультации с представителями меньшинств регулярно пересматривать учебные программы и материалы по таким проблемам, как история, религия и литература, с тем, чтобы обеспечить отражение разнообразие культур и идентичности и поощрять уважение и межкультурную коммуникацию среди всех учащихся и студентов. Комитет настоятельно призывают власти обеспечить, чтобы в материалах отражалось этническое, языковое и религиозное разнообразие молдавского общества и поддерживалась цель общей гражданской идентичности. Учителя во всех школах должны проходить эффективную подготовку в области межкультурного образования, чтобы учитывать разнообразие в классе и уметь преподавать культуру и историю национальных меньшинств. Необходимо создать специальные финансовые механизмы для поддержки преподавания истории национальных меньшинств,- говорится в заключении.
В нем же говорится, что в соответствии с законом о национальных меньшинствах особый статус русского языка закреплен в системе образования, где гарантируется обучение на русском языке с дошкольного уровня до университета. В 260 государственных и частных школах страны преподавание ведется на русском языке. В университетах более 12 процентов студентов учатся на русском языке. Комитет с обеспокоенностью отмечает, что национальные меньшинства сталкиваются с проблемой снижения качества образования на языках своих меньшинств, а также на русском языке. Постоянные недостатки в этих школах, связанные с обеспечением учебниками и подготовки учителей повлекли в последние годы к сокращению учащихся. Опасения за содержание школ усугубляются Кодексом об образовании и более строгими правилами в отношении минимального количества учащихся, необходимыми для содержания лицея, введенными Министерством образования и науки. Отсутствие правовой определенности в отношении непрерывности работы таких школ вызывает обеспокоенность среди родителей.
Анализируя реализацию положений статьи 9 конвенции о вещательных и печатных СМИ на языках национальных меньшинств, комитет отметил, что право производить и транслировать радио и телепрограммы в этой сфере гарантируется Кодексом аудиовизуальных медиауслуг. В нем изложены принципы коммуникации, которыми обязаны руководствоваться все поставщики этой продукции. В кодексе предусмотрено, что местные аудиовизуальные программы должны составлять не менее 80 процентов на государственном языке, а 20 процентов могут быть на другом языке. На практике региональные и местные теле- и радиопередачи в основном состоят из русскоязычных программ, часто за счет ретрансляции передач, произведенных за пределами Молдова. В заключении отмечается, что отсутствие привлекательного выбора, включая регулярные новости и качественные развлекательные программы, представляющие интерес для национальных меньшинств, способствует возникновению у них чувства маргинализации.
В заключении комитета говорится, что по-прежнему остается проблемой отсутствие технического потенциала на местном уровне, а также серьезная нехватка финансирования для производства качественных программ на языках меньшинств, в частности, в процессе цифровизации, о чем говорил Консультативный комитет в Четвертом заключении. Комитет считает чрезвычайно важным, чтобы работники средств массовой информации и журналисты получали надлежащую подготовку для повышения их осведомленности о специфических и современных потребностях и проблемах различных общин в обществе, чтобы они могли представлять общины меньшинств как неотъемлемую часть общества.
Консультативный комитет призывает власти увеличить количество программ общественного телевидения для национальных меньшинствах в привлекательные часы вещания и повысить доступность печатных СМИ на языках меньшинств. Власти должны предпринять все необходимые шаги, в том числе в процессе цифровизации, для продвижения плюралистической медиасреды, где многообразие представлено как неотъемлемая и ценная часть общества, включая обучение и прием на работу лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в службу общественного вещания, а также в Аудиовизуальный совет.
В разделе о консультациях и участии в процессе принятия решений и представительство в избираемых органах и государственной администрации (статья 15 конвенции) указывается, что Агентство межэтнических отношений курирует деятельность Координационного совета этнокультурных организаций — общественного консультативного органа, выступающего в качестве площадки для диалога между органами государственной власти и национальными меньшинствами. В 2020 году было начато «Исследование об эффективном участии национальных меньшинств в общественной жизни Республики Молдова» с целью определения уровня представительства и участия национальных меньшинств в общественной жизни. Согласно полученным данным, в 2020 году в 30 органах государственной власти работали 100 представителей национальных меньшинств. В целом, национальные меньшинства считают, что они в меньшей мере способны влиять на политику, чем большинство населения. Среди национальных меньшинств гагаузы наиболее уверены в том, что они могут влиять на политику благодаря более высокой степени самоуправления.
Комитет напоминает, что государству недостаточно официально предусмотреть участие представителей национальных меньшинств, но они должны обеспечить, чтобы их участие оказывало существенное влияние на принимаемые решения и чтобы существовала общая ответственность за принятые решения. Важно также, чтобы обязательство консультироваться с такими органами было закреплено в законе и чтобы их работа адекватно отражала реальные потребности национальных меньшинств и оказывала существенное влияние на принятие решений. Работа консультативных органов должна носить регулярный и постоянный характер, а их заседания должны созываться часто.
Представительство лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в избираемых органах, органах государственного управления, судебных и правоохранительных органах является необходимым, но недостаточным условием для эффективного участия. Комитет призывает власти обеспечить, чтобы национальные меньшинства систематически консультировались и эффективно участвовали во всех процессах принятия решений не только по вопросам культуры, но и по другим политическим законодательным проблемам, имеющим непосредственное отношение к доступу о правах меньшинств, в том числе по любым планируемым реформам государственной администрации,-говорится в заключении.
В нем также отражена проблема пересмотра Избирательного кодекса, предлагавшего, что румынский язык стал единственным языком, используемым в избирательных бюллетенях по всей стране. Говорится, что комитет полностью разделяет озабоченность БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии, выраженную в совместном заявлении, опубликованном в 2022 году, о том, что печать бюллетеней только на румынском языке создает угрозу негативного влияния на участие в выборах национальных меньшинств, снижая возможность сделать осознанный выбор, особенно в случае референдумов. Международные стандарты в этой области требуют принятия мер для преодоления конкретных трудностей, таких как языковые барьеры и содействия эффективному осуществлению избирательных прав в населенных пунктах, где меньшинства составляют определенный процент жителей. Консультативный комитет просит власти обеспечить, чтобы избирательные бюллетени и соответствующая информация для избирателей выпускалась как на государственном, так и на языках меньшинств.
Консультативный комитет призывает власти организовать последующие меры для публикации настоящего заключения пятого цикла. Он считает, что будет полезно провести последующий диалог для рассмотрения замечаний и рекомендаций, сделанных в настоящем заключении. Кроме того, комитет готов оказать властям поддержку в определении наиболее эффективных способов выполнения рекомендаций, содержащихся в настоящем заключении. В развитие этого предложения Информационно-аналитический правозащитный центр обращается к общественным организациям национальных меньшинств Молдовы провести работу, направленную на ознакомление жителей республики с содержанием вышеуказанного заключения, а также активизировать взаимодействие с местными публичными властями по реализации рекомендаций комитета.