Совет Европы об исполнении Республикой Молдова
Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств:
выводы и рекомендации.
(Информационная справка)
Рамочная конвенция является первым многосторонним правовым обязательным актом, посвященным защите национальных меньшинств. Уже в первый год своего существования (1949 г.) Парламентская ассамблея Совета Европы признала важность этой проблемы. События начала 90-х годов, последовавшие после распада Югославии и Советского Союза и вызвавшие кровопролитные столкновения на межэтнической почве, ускорили разработку Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, которая была подписана в Страсбурге 1 февраля 1995 года. Участниками Рамочной конвенции являются 39 государств.
В преамбуле конвенции отмечается, что потрясения, имевшие место в европейской истории, продемонстрировали, что защита национальных меньшинств необходима для стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте. Применение принципов, изложенных в конвенции, осуществляется посредством национального законодательства и соответствующей политики, проводимой законодательной и исполнительной властями государства проживания, при этом акцент делается на защиту лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые осуществляют свои права индивидуально или вместе с другими.
При вступлении в 1995 году в Совет Европы одним из обязательств Республики Молдова было присоединение к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. 22 октября 1996 года молдавский парламент этот важный международный документ ратифицировал. Конвенция предусматривает, что присоединившиеся к ней страны периодически информируют Совет Европы о реализации конвенции. Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел всех государств-членов СЕ, уполномочен следить за реализацией государствами положений конвенции. На основании мнений и выводов Консультативного комитета по Рамочной конвенции, оценивающего доклады стран-участниц, Комитет министров выносит резолюции, которые содержат рекомендации данной стране, в том числе для принятия неотложных мер.
В настоящей справке излагаются некоторые критические замечания и выводы вышеназванных европейских инстанций по вопросам реализации Республикой Молдова Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, а также рекомендации по устранению имеющихся недостатков в этой области. Как известно, Молдова пять раз, начиная с 2000 года, предоставила Совету Европы национальные доклады о выполнении конвенции. Консультативный комитет в первом заключении от 1 марта 2002 года, принятом после посещения делегацией экспертов нашей республики, отметил принятие в 2001 году закона «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций», закрепившего понятие национальных меньшинств, обратив внимание на то обстоятельство, что этот нормативно-правовой акт является органическим законом, который требует для его эффективного исполнения последующего принятия других законов и гармонизации существующего законодательства. По мнению европейских экспертов, власти должны предпринять все меры для того, чтобы указанные законодательные изменения были приняты без дальнейших задержек и было обеспечено их безусловное исполнение на основе консультаций и сотрудничества с заинтересованными сторонами.
Комитет также констатировал, что, не взирая на содержащиеся в молдавском законодательстве гарантии реализации лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, получать в процессе судопроизводства информацию и защищать себя на понятном для них языке, на практике это право систематически не реализуется из-за недостатка ресурсов или отсутствия квалифицированных переводчиков. Было признано, что знание государственного языка представителями этнических меньшинств остается ограниченным и распространяется очень медленно, поэтому молдавские власти призываются предпринять дальнейшие усилия, чтобы улучшить эту ситуацию.
Отмечена особая позиция русского языка в Молдове и то, что этот язык широко используется значительным количеством лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также значительной частью титульной нации. По историческим причинам де-факто почти все жители владеют русским языком, однако проблема использования языков продолжает оставаться деликатным вопросом в Молдове, поэтому власти должны действовать с большой осторожностью в этой области, дабы избежать любого возможного конфликта или повода для него,- говорится в заявлении.
В нем же высказано одобрение наличием специального Департамента межэтнических отношений в составе молдавского правительства, статус которого нашел свое отражение в законе о национальных меньшинствах, и его партнера — координационного совета этнокультурных организаций. Также положительно отмечено наличие в органах публичного управления второго уровня чиновника, ответственного за дела национальных меньшинств. Эксперты выразили надежду, что созданная институциональная основа позволит национальным меньшинствам участвовать в решении вопросов, затрагивающих их интересы. Одновременно они отметили, что эта возможность ограничена возможностью реагирования только в сферах образования и культуры. Комитет выразил сожаление, что учрежденная в 1997 году при Президенте РМ комиссия по межэтническим отношениям прекратила функционирование в 2001 году.
В резолюции Комитета Министров Совета Европы по внедрению Молдовой Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, принятой 15 января 2003 года на основании указанного выше заключения Консультативного комитета, указывается, что изменения в законодательстве, обусловленные принятием в 2001 году закона о правах национальных меньшинств, необходимо осуществлять незамедлительно на основе консультаций с заинтересованными организациями, обеспечения посредством законодательства соответствующей защиты лицам, принадлежащим к национальным меньшинства, сохранения их идентичности и культуры. Комитет Министров рекомендовал Республике Молдова принять во внимание выводы Консультативного комитета и регулярно информировать о принимаемых мерах в ответ на замечания комитета.
Второе заключение по Молдове было принято Консультативным комитетом 9 декабря 2004 года на основании информации, содержащейся в государственном отчете, предоставленном в мае 2004 года. В заключении отмечается, что некоторые этнические меньшинства считают, что в процессе подготовки отчета связь с правительством была недостаточной, в результате чего государственный доклад не до конца отражает их чаяния. В будущем молдавские власти и представители национальных меньшинств должны установить более открытые и тесные отношения, совместно добиваться должного отражения взглядов, высказанных всеми участниками процедуры мониторинга выполнения Рамочной конвенции,- говорится в заключении.
Комитет констатировал, что в 2003 году правовая база по защите национальных меньшинств пополнилась утвержденной парламентом Концепцией национальной политики РМ. Эксперты отметили, что концепция является юридическим актом особого политического значения, которым органы публичной власти обязаны руководствоваться в своей деятельности по укреплению молдавской государственности и национальной идентичности. Комитет настоятельно рекомендовал властям при внесении изменений в нормативно-правовые акты уделять более пристальное внимание языковым и другим проблемам национальных меньшинств и принимать решения в соответствии с принципами Рамочной конвенции.
В заключении значительное место отводится образованию национальных меньшинств, средствам массовой информации, проблемам функционирования языков. Признается, что в целом молдавское законодательство, регламентирующее права национальных меньшинств на обучение, соответствует международным стандартам, однако качество его применения на практике остается неудовлетворительным. Более пристальное внимание следует уделять поликультурному и межэтническому наполнению учебного процесса, поскольку информация о культуре, истории и традициях национальных меньшинств остается ограниченной в молдавских школах.
Для обеспечения необходимого качества преподавания новых предметов следует оперативно разработать и распространить соответствующие учебники, учебные планы и подготовить учителей. Особое внимание следует уделить отражению многонациональной природы молдавского общества в учебных курсах и пособиях для всех учащихся, независимо от того, относятся они к национальным меньшинствам или мажоритарному этносу. Одновременно деятельность школ в области преподавания, художественного творчества и культурно-массовой работы должна носить поликультурный характер и способствовать развитию взаимного интереса и диалога, установлению тесных связей между детьми различных национальностей.
Говоря о содержании учебников по истории, используемых в школах Молдовы, комитет отметил, что на момент проверки межкультурное наполнение в них отсутствует. Власти должны гарантировать, что новые учебники будут объективно отражать историю страны и служить укреплению взаимопонимания и толерантности. В период внедрения другого подхода к изучению истории им необходимо проявить максимум чуткости в целях укрепления единства общества и межэтнического диалога,- советуют эксперты. В заключении указано, что национальные меньшинства отмечают низкий уровень преподавания государственного языка, который по некоторым данным связан с отсутствием учебников и преподавателей. Молдове рекомендовано изучить ситуацию и запросы национальных меньшинств и принять необходимые меры по улучшению качества преподавания молдавского языка, включая поиск дополнительных путей для перераспределения необходимых ресурсов.
Молдавское общество все еще расходится во взглядах на языковые проблемы и на поиски путей утверждения молдавской национальной и государственной идентичности. Хотя подход к этим вопросам в последние годы стал более взвешенным, имеют место проявления нетерпимости, поддерживаемые, а иногда раздуваемые средствами массовой информации. Комитет обратил внимание на серьезные недостатки в том, как основной поток СМИ отражает многообразие, межэтнические отношения и решения государственной важности. Анализ передач средств массовой информации позволяет сделать вывод, что отдельные программы часто неоправданно политизированы и пристрастны, демонстрируют предубеждения и стереотипы как в отношении национальных меньшинств, так и в отношении мажоритарного населения. Эксперты считают, что к недостаткам, негативно влияющим на проявления толерантности и межэтнического взаимопонимания, следует отнести отсутствие плюрализма, альтернативного мнения, взвешенности и разнообразия ведущих средств массовой информации.
Проблема Приднестровья, по их мнению, продолжает вызывать особую озабоченность, потому что этот конфликт во многом влияет на все аспекты жизни молдавского общества, как политические, так и другие, включая толерантность, межэтническое сотрудничество, стабильность страны, ее территориальную целостность. Они рекомендовали молдавским властям при решении приднестровского вопроса стремиться к достижению мирного, долгосрочного урегулирования приднестровского конфликта путем открытого и конструктивного диалога, основанного на межэтническом понимании.
Эксперты особенно отметили принятый в 2001 году новый закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, который восстановил деление страны на более мелкие административные единицы- районы, заменившие уезды. Этот закон стал важным достижением в деле защиты национальных меньшинств и позволил им расширить возможности участия в общественных делах местного значения. Комитет рекомендовал властям консультироваться с национальными меньшинствами путем прямого диалога с организациями, представляющими их. Рассматривая ситуацию о представительстве национальных меньшинств в органах власти, он подтвердил, что они недостаточно представлены в рамках государственной службы, особенно в центральных органах управления, в министерствах и ведомствах. Среди государственных служащих мало представителей национальных меньшинств, оставляет желать лучшего доля их участия в общественных делах. Комитет считает, что власти должны консультироваться с представителями национальных меньшинств в определении путей дальнейшего повышения степени их участия в ведении государственных дел, особенно это касается присутствия в административных структурах.
Комитет министров Совета Европы 7 декабря 2005 года принял вторую резолюцию об имплементации Республикой Молдова Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, отметив, что практическая реализация гарантий, предусмотренных законодательством о защите национальных меньшинств, остается проблемным вопросом. Трудности в данной области вызваны недостаточностью мониторинга ситуации со стороны властей, недостатком ресурсов и, в некоторых случаях, отсутствием политической воли. Молдавским властям предложено для улучшения процесса дальнейшей реализации Рамочной конвенции в дополнение к мерам, которые необходимо осуществить во исполнение подробных рекомендаций, содержащихся во втором заключении Консультативного комитета, рассмотреть проблемы исполнения закона «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций», а также других законов в области защиты этнических меньшинств и предпринять необходимые меры для их эффективного применения в центре и на местах.
В резолюции обращается внимание на необходимость повышения качества обучения национальных меньшинств государственному языку, а также принятия дальнейших мер, направленных на расширение межкультурного и поликультурного аспектов образования. Властям предписывается активизировать усилия в области разработки законодательства и принятия практических мер, направленных на увеличение, а также более эффективное участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в ведении государственных дел.
Консультативный комитет 26 июня 2009 года после получения правительственного отчета и визита в республику группы экспертов принял третье заключение по Молдове. В нем отмечается, что молдавскими властями необходимые мероприятия по дополнению действующего законодательства не были осуществлены, несмотря на то, что это предусмотрено законом о национальных меньшинствах. Выражена озабоченность неудовлетворительным соблюдением существующих законов, что требует принятия более действенных мер по обеспечению прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Указано также, что с момента принятия комитетом второго заключения государственные органы Молдовы стали уделять меньше внимания решению вопросов, касающихся национальных меньшинств. Комитет выражает сожаление в связи с тем, что с 2004 года уменьшилась поддержка, оказываемая Бюро межэтнических отношений, как ведущему органу в сфере защиты национальных меньшинств и его статус был понижен. Бюро испытывает недостаток кадров и финансовых средств, необходимых для эффективного осуществления его деятельности. По мнению экспертов, это свидетельствует об уменьшении поддержки (гуманитарных и финансовых ресурсов) мероприятий по исполнению Рамочной конвенции.
В заключении подчеркивается, что, несмотря на мирные отношения между жителями Молдовы, напряжение вокруг языковых проблем регулярно усиливается. Лингвистические разногласия используются в политических целях и представляются в качестве основной причины раскола в обществе. В политических дискуссиях наблюдаются случаи проявления нетерпимости на почве языковой принадлежности. Комитет обеспокоен этими тенденциями, которые могут нанести вред сложившимся в молдавском обществе отношениям.
В рамках предыдущих циклов мониторинга выражено беспокойство в связи с тем, что средства массовой информации используются для пропаганды нетерпимости, а также в связи с недостатком плюрализма в деятельности молдавских СМИ. Некоторые средства массовой информации пропагандируют нетерпимость, а иногда и ненависть, особенно в контексте продолжающихся дебатов вокруг языковой принадлежности. Комитет не был проинформирован о каких-либо конкретных мерах, предпринимаемых властями, для борьбы с такими явлениями. Консультации с организациями национальных меньшинств по данным вопросам не проводятся.
Эксперты считают, что такая ситуация противоречит принципам, закрепленным в Рамочной конвенции, предусматривающим, что государства обязуются принимать надлежащие меры для защиты лиц, которые могут стать объектами угроз или актов дискриминации, враждебности или насилия вследствие их этнической, культурной, религиозной или языковой принадлежности. В своих рекомендациях по этому поводу Консультативный комитет указал на необходимость принятия действенных мер по пресечению распространения предубеждений и нетолерантных выступлений в СМИ. Подобные проявления, разжигающие ненависть на почве этнической или религиозной принадлежности, должны преследоваться и наказываться.
Применительно к вопросу о государственной лингвистической политике, проводимой в Республике Молдова, как и в рамках предыдущих циклов мониторинга, обращено внимание на отсутствие у молдавских властей четкой позиции в этой области общественной жизни. Комитет с прискорбием констатировал тот факт, что в 2007 году в министерстве образования было расформировано подразделение, занимающееся вопросами образования национальных меньшинств, работа которого высоко оценивалась организациями меньшинств. В настоящее время, отмечается в заключении, всего лишь один человек занимается многочисленными и сложными проблемами в данной области.
Положительно оценен тот факт, что Молдова начала диалог в целях ратификации Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств и выражена надежда, что в ближайшем будущем этот инструмент будет ратифицирован парламентом. Властям рекомендовано в процессе разработки нового законодательства или стратегии в данной сфере проявить сбалансированный подход и учитывать все особенности лингвистической ситуации в Молдове и ее особое восприятие заинтересованными сторонами.
В заключении в очередной раз с сожалением констатируется, что учащиеся в школах с молдавским языком обучения, а также студенты владеют ограниченными знаниями о национальных меньшинствах. В условиях Молдовы продолжаются дискуссии о лингвистической принадлежности различных групп, поэтому школьное образование должно беспристрастно отражать лингвистическое и культурное разнообразие молдавского общества и содействовать продвижению межкультурного диалога и взаимоуважения. Комитет призывает молдавские власти обеспечить всех студентов, независимо от языка обучения, качественной информацией об историческом и культурном наследии национальных меньшинств, проживающих в Молдове.
Вновь выражена озабоченность в связи с наличием проблем в вопросе обучения государственному языку лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в том числе с выделением государством недостаточных средств. Эксперты отмечают, что правительство страны не имеет комплексной стратегии и плана мер по лингвистической интеграции лиц, которые недостаточно владеют государственным языком. Ограниченные возможности для изучения государственного языка в рамках высшего образования являются одной из проблем для студентов, которые учились в школах с русским языком обучения. По причине языкового барьера они могут быть поставлены в невыгодное положение при доступе к работе в общественных службах, а также в центральных и местных органах управления,- говорится в заключении.
В нем также делается вывод о том, что, несмотря на осуществление различных программ, преподавание государственного языка национальным меньшинствам остается неудовлетворительным и это обстоятельство может ограничить возможности их эффективного участия в общественных делах и социально-экономической жизни. Властям предложено после консультаций с представителями национальных меньшинств разработать комплексный долгосрочный план мер по их интеграции. Более того, очень важно, чтобы наряду с мерами по развитию системы изучения молдавского языка осуществлялись меры по защите и развитию языков и культур национальных меньшинств, что предусмотрено принципами, закрепленными в Рамочной конвенции,- говорится в рекомендации.
Изучив вопросы представительства национальных меньшинств об органах власти, Консультативный комитет в очередной раз выразил свою обеспокоенность тем, что уровень участия национальных меньшинств во всех сферах государственного управления продолжает оставаться низким, невзирая на то, что в соответствии с действующим законодательством они наделены правом на примерно пропорциональное представительство в исполнительных структурах, судебных инстанциях и правоохранительных органах. Недостаточное владение молдавским языком часто становится препятствием для доступа к государственной службе или сохранения занятости на ней, однако это только частично объясняет такой низкий уровень занятости представителей нацменьшинств в этой области.
Национальные меньшинства не вовлечены в исполнительные органы высшего уровня, включая правительство, а реальное их представительство в выборных органах не обеспечивает эффективного участия в политической жизни государства и в процессе принятия решений. Комитет призвал власти Молдовы предпринять дальнейшие действенные меры по расширению участия национальных меньшинств в государственном управлении, занятости в общественных службах, а также проводить мониторинг этой сферы. Необходимы дополнительные меры по расширению и сохранению трудовой занятости лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в том числе организации обучающих программ и курсов переквалификации, а также должны быть осуществлены особые меры по обучению государственному языку, особенно государственных служащих.
Комитет выразил сожаление по поводу того, что, по сообщениям представителей различных национальных меньшинств, координационный совет этнокультурных организаций, действующий при Бюро межэтнических отношений, более не рассматривается в качестве важного посредника в процессе принятия государственных решений. Рекомендовано молдавским властям предпринять меры для эффективной деятельности координационного совета в качестве консультативного органа и участия национальных меньшинств в процессе принятия решений. Комитет также пригласил министерства и ведомства поддерживать прямые связи с представителями меньшинств, в том числе с теми, которые не входят в состав координационного совета этнокультурных организаций.
Впервые изучена проблема участия гагаузов в общественной жизни республики. Представители гагаузского сообщества, -говорится в заключении, — проинформировали комитет о недостатке возможностей для трудоустройства и отсутствии инвестирования в Гагаузию. Несмотря на предоставленные гагаузским властям полномочия в соответствии с принятым в 1994 году законом об особом правовом статусе Гагаузии, они не имеют достаточных средств и не в состоянии развивать инфраструктуру и экономическую деятельность. В результате этого усилилась эмиграция гагаузского населения, особенно специалистов с высшим образованием, таких как врачи и педагоги; сократилось население многих гагаузских сел. В информации, предоставленной комитету, указывается, что функционирование автономии затрудняется рядом несоответствий в распределении полномочий между центральным правительством и властями Гагаузии, что временами приводит к конфликтным отношениям.
Рассмотрев третье заключение Консультативного комитета по Молдове, Комитет министров 5 мая 2010 года принял очередную резолюцию о выполнении Республикой Молдова Рамочной конвенции. В ней в числе нерешенных проблем, в частности, упоминаются результаты переписи населения 2004 года относительно этнического происхождения и языковой принадлежности, которые, по мнению Комитета министров, не являются исчерпывающе достоверными. Более того, информация о социально-экономическом и образовательном уровне лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, остается ограниченной. Отсутствует также систематический сбор данных о случаях дискриминации. Властям Молдовы рекомендовано обеспечить проведение следующей переписи населения в полном соответствии с международными рекомендациями, особенно в сфере сбора данных об этническом происхождении и языковой принадлежности.
В резолюции говорится, что в целях дальнейшего улучшения имплементации Рамочной конвенции в дополнение к мерам, принятие которых необходимо для исполнения подробных рекомендаций Консультативного комитета, молдавские власти должны осуществлять на регулярной основе мониторинг проявления дискриминации, расовой неприязни и антисемитских действий, предпринять более действенные меры по борьбе со всеми формами проявления нетерпимости, в том числе в средствах массовой информации и политической жизни, продвигать взаимоуважение и взаимопонимание.
Консультативный комитет 26 мая 2016 года принял очередное четвертое заключение о выполнении Республикой Молдова Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Полученные данные основаны на материалах, содержащихся в четвертом государственном докладе, представленном в 2015 году, а также на информации, полученной комитетом от правительственных и неправительственных представителей в ходе визита в Молдову в 2016 году. В заключении указывается, что Бюро межэтнических отношений не выполняет своих обязанностей достаточно активно, отчасти потому, что его полномочия и ресурсы не были увеличены в последние годы. Также его роль была ослаблена частой сменой директоров и отсутствием видения стратегического направления. Культурные объединения национальных меньшинств получают некоторую поддержку своей деятельности на центральном и местном уровне, однако суммы остаются недостаточными. Нет конкретной статьи бюджета, доступной для них, поэтому необходимо предпринять больше усилий для обеспечения доступа к ресурсам, а также привлечения представителей этнических меньшинств в процессе принятия решений, связанных с распределением финансовых средств.
Комитет в очередной раз констатировал, что не было достигнуто существенного прогресса в отношении обеспечения эффективного участия национальных меньшинств в общественной жизни. Их представительство в выборных органах и в органах государственного управления в основном ограничивается местным уровнем, в то время как государственные учреждения на центральном уровне становятся все более моноэтничными. Мнения национальных меньшинств не всегда принимаются во внимание при решении проблем, затрагивающих их интересы. Отсутствует система обеспечения постоянной координации и консультаций между органами на центральном и региональном уровнях. Тесные консультации и эффективный диалог необходимы для обеспечения участия региональных представителей и представителей национальных меньшинств в обеспечении подлинной реализации прав меньшинств,- говорится заключении.
Там же отмечается, что, несмотря на отсутствие какой-либо вражды на личном уровне по отношению к носителям русского и других языков, общество остается разделенным по этническому и языковому признакам. Последовательно сменявшие друг друга правительства, судя по всему, не добились успеха в разработке убедительной повестки дня в области формирования единой молдавской государственной идентичности, которая оставалась бы независимой от влияния соседних стран и базировалась бы на позиции уважения к многообразию. В результате этой неопределенности в вопросе молдавской гражданской идентичности в политической полемике этнические и языковые особенности наслаиваются на широкую поляризацию Восток-Запад, и, как правило, носители русского языка рассматриваются в качестве приверженцев установления более тесных связей с Россией, в то время, как носители государственного языка считаются поддерживающими проевропейскую программу развития для страны или даже выступающими за возможное объединение с Румынией.
Консультативный комитет приветствовал усилия, предпринимаемые властями за последние несколько лет с целью разработки стратегии интеграции общества. Он считает, что в конечном итоге принятая стратегия должна затрагивать общество в целом, а не должна возлагать задачу интеграции только на сообщества национальных меньшинств. Требуется комплексное видение, в частности, для устранения существующих расхождений относительно использования языков. В обществе нередко бытует мнение, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не хотят учить государственный язык и враждебно настроены по отношению к идее развития независимого и единого молдавского общества. Другие считают, что им предоставляются недостаточные возможности для эффективного овладения государственным языком. На практике это способствовало формированию двух параллельных взаимоисключающих общественных сфер, в которых в качестве основного языка общения используется либо государственный, либо русский язык, что укореняет и усиливает сложившееся в обществе разделение.
Комитет сожалеет о том, что не было достигнуто ощутимых результатов в процессе присоединения к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, которую Молдова подписала в 2002 году и должна ратифицировать в соответствии с обязательствами по вступлении страны в Совет Европы. Скоординированный список обязательств, предусмотренных положениями Хартии, был разработан в 2012 году международными экспертами применительно к восьми языкам. Комитет считает ратификацию Хартии полезной, в частности, для обеспечения устойчивой защиты и сохранения языков меньшинств, как части уникального культурного наследия Молдовы. Власти призываются к активному содействию использования языков меньшинств в официальных отношениях с местными органами управления для обеспечения языкового многообразия за счет эффективного развития многоязычия.
В заключении комитета в разделе «Постатейные материалы» большое внимание уделяется статье 11 Рамочной конвенции, закрепляющей права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на использование отчеств в официальных документах. Как известно, в период с 1996 по 2013 годы удостоверения личности заполнялись на трех языках: молдавском, русском и английском. По желанию представителей этнических меньшинств при оформлении этого документа на русском языке указывалось отчество заявителя. Консультативный комитет отметил, что в результате внесения поправок в закон об удостоверяющих личность документах национальной паспортной системы, принятых в 2012 году, личные имена записываются только на государственном языке без указания отчества. Эти изменения были внесены несмотря на неуклонные возражения представителей национальных меньшинств. Отвечая на доводы правительства, что использование нескольких языков в удостоверении личности затруднено маленьким форматом документа, комитет разъяснил, что практика государств-членов Европейского Союза демонстрирует, что различные языки и графики могут использоваться параллельно без каких-либо препятствий.
Далее комитет указал, что по имеющимся сведениям, не было предпринято никаких мер для того, чтобы транслитерация русских имен на латинице выполнялась в соответствии с международными унифицированными стандартами. В результате одни и те же имена пишутся по-разному различными органами, выдающими документы, что имеет существенные практические последствия для владельцев. С озабоченностью указано о практике корректировки личных имен в соответствии с нормами государственного языка, что порою приводит к существенным изменениям. Более того, с момента законодательных поправок личные имена вносятся в удостоверения личности исключительно по двоичному способу наименования, который не допускает возможность написания в документе отчества.
Комитет считает, что эти изменения являются причиной глубокой озабоченности не только для русских, украинцев и иных национальных меньшинств, которые используют славянские языковые традиции, но и для других, проживающих в регионах с русскоязычным населением и принявших традицию носить отчество в качестве неотъемлемого элемента своих имен. Комитет пришел к выводу, что новая практика вызывает серьезные проблемы, касающиеся соблюдения прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на официальное признание собственного имени на языке этого меньшинства, что считается основным лингвистическим правом, тесно связанным с идентичностью и личным достоинством,- говорится в заключении.
В рекомендациях к данной статье Консультативный комитет призвал молдавские власти принять все необходимые меры, в том числе путем разработки согласованной законодательной базы для обеспечения того, чтобы представители национальных меньшинств имели официально признанные личные имена на языках меньшинств, в том числе в их документах, удостоверяющих личность, в соответствии со статьей 11 Рамочной конвенции. Он также призвал их обеспечить соблюдение международных стандартов, касающихся транслитерации и транскрипции имен в документах. Следует напомнить, что в предыдущих трех заключениях, принятых Консультативным комитетом в 2002, 2005 и 2010 годах, о реализации этой нормы конвенции даже не упоминается. Лишь в первом заключении оговаривалось, что на основании имеющейся информации комитет считает, что исполнение этой статьи не вызывает никаких замечаний.
На основании четвертого заключения Консультативного комитета по Молдове Комитет министров Совета Европы 7 июля 2021 года принял четвертую резолюцию о выполнении Республикой Молдова Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Обращено внимание молдавских властей на замечания и предложения, изложенные в заключении Консультативного комитета, для принятия мер по улучшению применения Рамочной конвенции. Рекомендовано, в частности, обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, иметь официально признанные имена на языках меньшинств, в соответствии с международными стандартами транслитерации и транскрипции. Предложено принять необходимые меры сотрудничества центральных и местных органов власти с представителями национальных меньшинств для реализации Стратегии укрепления межэтнических отношений в Республике Молдова на 2017-2027 годы с целью дальнейшего построения многонационального и многоязычного молдавского общества.
В декабре 2018 года в Агентстве межэтнических отношений состоялась презентация очередного пятого доклада Республики Молдова о выполнении Рамочной конвенции. В нем содержалась информация о реализации нашей страной положений этого документа и достигнутых результатах за период 2014-2018 гг. Как подчеркивается в докладе, особое внимание было уделено рекомендациям, изложенным в четвертом заключении Консультативного комитета, принятом 26 мая 2016 года. Однако в этом отчете ничего не говорится об исполнении Молдовой рекомендации комитета в отношении статьи 11 конвенции, предписывающей государствам-участникам признавать за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, права пользоваться своей фамилией и именем (отчеством) на родном языке, а также правом на официальное признание их.
По результатам публичного обсуждения вышеуказанного правительственного отчета правозащитным центром была составлена справка, в которой отмечалось, что при изложении ситуации с использованием в официальных документах собственного имени представителей этнических меньшинств авторами доклада сделан ошибочный вывод о том, что в настоящее время при выдаче удостоверения личности гражданина Республики Молдова в нем нецелесообразно указывать отчество владельца. Такое решение не соответствует действующему национальному и международному законодательству, а также традициям написания собственных имен значительной частью жителей страны,- говорится в справке.
В период с 19 по 23 сентября текущего года в республике в рамках пятого цикла мониторинга исполнения Молдовой Рамочной конвенции находилась группа экспертов Консультативного комитета по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. В состав прибывшей делегации входили эксперты из Азербайджана, Словакии и Швейцарии, а также представитель Секретариата Совета Европы. На встрече с экспертами, в которой участвовали главы ряда республиканских общественных национально-культурных формирований, правозащитный центр ознакомил их с проблемами защиты прав и законных интересов этнических меньшинств, проживающих на территории Молдовы. Обращено внимание на то обстоятельство, что русскоязычное население продолжает испытывать нарушение своих конституционных прав, в том числе на обеспечение доступа к государственной службе, свободного получения информации на родном языке, невмешательства в частную жизнь. В последнее десятилетие происходит пересмотр нормативных актов, направленных на отказ от традиционного молдавско-русского двуязычия, лишения русского языка статуса языка межнационального общения, в результате чего обострились языковые проблемы, способствующие усилению напряженности в обществе, а также расколу населения по этническим и лингвистическим признакам.
Экспертам вручена подготовленная правозащитным центром альтернативная информация о ситуации с возвратом отчеств в удостоверения личности граждан Республики Молдова, согласованная с русской, украинской, гагаузской, болгарской и белорусской общинами. В ней подробно излагаются обстоятельства необоснованного исключения из официального документа,- удостоверения личности,- отчества лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Этим правом граждане пользовались 17 лет на основании норм молдавского законодательства, в том числе закона о правах национальных меньшинств, принятых в соответствии с положениями Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. В результате внесенных поправок в закон о документах национальной паспортной системы удостоверения личности выдают в настоящее время без указания отчества владельца.
В информации напоминается, что в четвертом заключении Консультативный комитета призвал молдавские власти принять необходимые меры законодательного характера для того, чтобы представители этнических меньшинств имели официально признанные личные имена, в том числе в документах, удостоверяющих личность. Однако республиканские органы власти ничего не предприняли для реализации этой рекомендации. Учитывая это обстоятельство, правозащитный центр обратился в парламентскую Комиссию по правам человека и межэтническим отношениям с предложением внести законодательную инициативу о возврате отчеств в удостоверения личности.
Комиссия провела публичные дебаты по этой проблематике, после чего группа депутатов инициировала изменение закона о документах национальной паспортной системы. По их мнению, при возврате в удостоверения личности отчества будут соблюдены права этнических меньшинств, для которых использование его является традиционным. Проект закона в январе 2018 года был направлен на рассмотрение Парламента. Правительство дало отрицательное заключение этой инициативе, указав, что в случае внесения в удостоверения личности дополнительной записи, отчества лиц русской национальности будут вписываться иначе, чем лиц молдавской национальности, что создаст путаницу, приведет к различным толкованиям и недовольству со стороны владельцев. Кроме того, в заключении указывается, что выдаваемые сейчас удостоверения соответствуют европейским стандартам.
Это решение Правительства вызвало большой общественный резонанс, последовал ряд критических замечаний. В частности, говорилось о том, что законодательство закрепляет написание имен и фамилий только лиц молдавской национальности, а правописание имен и фамилий представителей других национальностей, проживающих в республике, нормативными актами не регулируется. Однако эти доводы не возымели должного воздействия и после обсуждения в пленарном заседании в ноябре 2018 года Парламент законопроект о возврате отчеств в официальные документы отклонил,- отмечается в альтернативной информации.
Анализируя все вышеизложенные заключения Консультативного комитета и соответствующие резолюции Комитета министров Совета Европы об исполнении Молдовой Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в которых по результатам всех циклов двадцатилетнего мониторинга дана оценка не только выполнению конвенции, но и высказано мнение по поводу реализации государством внутренних правовых норм, можно сделать вывод о том, что молдавские власти не уделяют должного внимания вопросам исполнения международного и национального законодательства в области защиты прав и законных интересов этнических меньшинств, проживающих на территории Республики Молдова. Прежде всего со стороны Парламента, Правительства, министерств и ведомств не осуществляется надлежащий контроль за исполнением органами центрального и местного публичного управления закона о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинством, и правовом статусе их организаций, других нормативно-правовых актов в этой области.
Решение вопросов в области соблюдения прав национальных меньшинств и межэтнических отношений может быть достигнуто лишь при условии взаимных усилий по поиску согласия между государственной властью и гражданским обществом. Национальные меньшинства последовательно подчеркивают свою приверженность в деле укрепления молдавской государственности и единства народа Молдовы. В сложной общественно-политической и социально-экономической ситуации, в которой уже многие годы пребывает республика, инициатива начала диалога с этническими общинами принадлежит Парламенту и Правительству страны. И чем скорее это будет осуществлено, тем быстрее можно будет приступить к разрешению имеющихся проблем.
Информационно-аналитический
правозащитный центр
10 октября 2022 года