Повторное предложение
о необходимости изменения закона № 273 от 09. 11. 1994 года
«Об удостоверяющих личность документах национальной
паспортной системы»
В 1996 году Республика Молдова присоединилась к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Статья 11 этого важного международного документа предписывает обязанность государств-участников признавать, что каждое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право пользоваться своей фамилией и своим именем (отчеством) на языке этого меньшинства, а также право на официальное признание их. Как известно, после ратификации конвенции это положение статьи 11 было закреплено в молдавском законодательстве.
Так, в том же 1996 году в закон 1994 года «Об удостоверяющих личность документах национальной паспортной системы» были внесены дополнения, предусматривающие, что удостоверение личности гражданина Республики Молдова заполняется на молдавском, русском и английском языках. По желанию лица, принадлежащего к национальному меньшинству, при записи на русском языке указывается отчество заявителя, так как принято в его родном языке. Эта правовая норма получила дальнейшее развитие в принятом в 2001 году законе «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций». В нем записано, что такие граждане имеют право употреблять свои фамилии, имена и отчества (если таковые используются в их родном языке), в том числе в официальных документах. При оформлении данных документов учет волеизъявления этих лиц относительно использования указанного выше права является обязательным. Регламентация написания имени физического лица содержится и в статье 28 Гражданского кодекса РМ, принятого в 2002 году. В ней говорится,что имя физического лица включает фамилию и собственно имя, а в случаях, предусмотренных законом, и отчество.
Таким образом, удостоверение личности гражданина Республики Молдова долгое время было единственным официальным документом, в котором проживающие в стране украинцы, русские, гагаузы, болгары, белорусы и представители некоторых других национальных меньшинств имели возможность указывать полностью свое имя собственное, традиционно состоящее из фамилии, имени и отчества. Подобная практика оформления указанных удостоверений применялась в Молдове в течение 17 лет с 1996 по 2013 годы. Однако в 2012 году по инициативе Правительства Парламент внес изменения в вышеуказанный закон о документах национальной паспортной системы, исключив из него положение о том, что удостоверение личности заполняется на трех языках и по желанию владельца, представляющего национальное меньшинство, указывается его отчество. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, это делалось для избежания дублирования записей в документе. Удостоверения личности гражданина РМ стали оформляться только на государственном языке по нормам написания собственных имен лиц молдавской национальности, то есть без указания отчеств в соответствии с традициями родного языка. Данное изменение закона вступило в силу в марте 2013 года.
Следует напомнить, что ещё на стадии обсуждения проекта закона ряд общественных организаций национальных меньшинств Молдовы обратились с открытым письмом к Председателю Парламента и Премьер-министру, в котором указали, что подобное вмешательство в закон станет наглядным свидетельством массового нарушения прав человека, поэтому предлагалось оставить без изменения существующий порядок заполнения удостоверений личности. Отмечалось, что в Молдавии, вместе с Приднестровьем, проживает более миллиона лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, что составляет примерно треть жителей страны и подавляющее большинство из них в имени собственном обязательно употребляет отчество. В Приднестровье более 200 тысяч жителей имеют гражданство Республики Молдова и подобное изменение в законодательстве также ущемило их права на собственное имя. К сожалению, наше обращение осталось без должного реагирования официальных властей.
Полагаем, что безмотивное исключение отчества из удостоверений личности представителей национальных меньшинств затрагивает их жизненные интересы и свидетельствует о стремлении властей к этнокультурной ассимиляции этой части жителей республики. Нарушение вышеуказанной статьи 11 Рамочной конвенции является вмешательством в частную жизнь граждан Молдовы, а также противоречит положениям ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 28 Конституции Республики Молдова.
Добиваясь восстановления нарушенного права на использование собственного имени в официальных документах, руководители ряда национально-культурных организаций в 2013 году обратились к парламентскому адвокату (омбудсмену) с предложением направить в Конституционный суд запрос о контроле конституционности указанных изменений законодательства. Это обращение было поддержано и парламентский адвокат обратилась в суд с представлением, предложив провести контроль конституционности данных изменений закона, исключающих возможность представителям национальных меньшинств указывать свои отчества в удостоверениях личности. Конституционный суд вынес весьма спорное и противоречивое определение о прекращении производства по данному делу. Решение мотивировано тем, что поднятый в обращении вопрос не относится к компетенции конституционной юрисдикции, так как оспариваемое право, якобы нарушенное, регулируется законом о правах национальных меньшинств.
Суд этим решением фактически подтвердил создавшуюся коллизию двух нормативных актов, приведшую к невозможности применения положений статьи 11 Рамочной конвенции. Этот вывод нашел свое подтверждение при обращении граждан в судебные инстанции с исковыми заявлениями о выдаче им удостоверений личности с указанием отчества. Все суды в Молдове отказали в удовлетворении исковых требований, а Европейский суд по правам человека не принял жалобу к рассмотрению, обосновав такое решение тем, что она не соответствует критериям приемлемости. Таким образом, закрепленное в статье 16 действующего закона 2001 года «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций» право гражданин использовать свое отчество в официальных документах на практике не может быть реализовано.
Выходом из сложившейся ситуации, по нашему мнению, является изменение законодательства и возвращение к ранее существовавшему порядку оформления удостоверений личности с указанием отчеств по желанию заявителя. Этим в течении нескольких лет занимается правозащитный центр с привлечением национально-культурных организаций Молдовы. Мы периодически информируем республиканские органы публичного управления, средства массовой информации и международные правозащитные институты о данной проблематике. Обращаем внимание на то обстоятельство, что исключение в процессе нормотворческой деятельности отчества из собственного имени представителей национальных меньшинств может быть расценено как принудительная этнокультурная ассимиляция значительной части жителей Молдовы.
Весной 2016 году Молдову посетили члены Консультативного комитета по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Визит состоялся в рамках очередного цикла мониторинга исполнения республиканскими органами власти указанной конвенции. В том же году в нашу страну впервые приехала Специальный докладчик ООН по вопросам меньшинств, которая побывала в нескольких регионах, общалась с представителями этнических меньшинств. Зарубежным специалистам были представлены подробные материалы, касающиеся нарушения молдавскими властями прав национальных меньшинств на использование собственного имени.
В мае 2016 года Консультативный комитет принял четвертое заключение о выполнении Молдовой Рамочной конвенции, в котором большое внимание уделил реализации в республике статьи 11 этого документа. Отмечено, что оспариваемые поправки в закон о документах национальной паспортной системы были приняты несмотря на неуклонные возражения представителей национальных меньшинств. Новая практика вызывает серьезные проблемы соблюдения прав национальных меньшинств на официальное признание собственного имени на языке этого меньшинства, — говорится в заключении. В рекомендациях к данной статье комитет призвал власти принять все необходимые меры, в том числе путем разработки согласованной законодательной базы, для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, в соответствии со статьей 11 Рамочной конвенции имели официально признанные личные имена на языках меньшинств, в том числе в документах, удостоверяющих личность.
В феврале-марте 2017 года состоялась 34-я сессия Совета ООН по правам человека, рассмотревшая доклад Специального докладчика ООН по вопросам меньшинств о ее миссии в Республику Молдова. В докладе отмечается, что в результате внесения поправок в закон о документах национальной паспортной системы в настоящее время передача имен и фамилий осуществляется только на государственном языке, что оборачивается неблагоприятными последствиями для носителей некоторых языков меньшинств. Помимо этого, в удостоверения личности больше не разрешается вносить отчество. В выводах и рекомендациях совета применительно языковых прав содержится настоятельный призыв к правительству гарантировать представителям этнических меньшинств возможность писать свои имена и фамилии так, как того требуют нормы их родных языков, а также разрешить вписывать отчества представителей русскоязычного меньшинства в выдаваемые им удостоверения личности.
Данные рекомендации подтвердили несоблюдение в Молдове предусмотренного статьей 11 Рамочной конвенции права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на использование отчества в официальных документах. Однако республиканские органы власти ничего не предприняли для их реализации. С целью устранения допущенного нарушения прав национальных меньшинств Молдовы, а также учитывая вышеизложенные заключения авторитетных международных правозащитных институтов, правовой центр в октябре 2017 года обратился в парламентскую Комиссию по правам человека и межэтническим отношениям с предложением внести законодательную инициативу о возврате отчеств в удостоверения личности. Мы предлагали статью 3 закона 1994 «Об удостоверяющих личность документах национальной паспортной системы» дополнить пунктом следующего содержания «При заполнении удостоверений личности по желанию лица, принадлежащего к национальному меньшинству, указывается его отчество в соответствии с нормами родного языка». Такая формулировка соответствует положениям части 1 статьи 11 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.
Комиссия в том же месяце провела публичные дебаты по этой проблематике, после чего группа депутатов инициировала изменение упомянутого выше нормативного акта, дополнив в статьи 2 и 3 слово «отчество». По мнению авторов законопроекта, при указании отчества в удостоверениях личности будут соблюдены права этнических меньшинств, для которых использование его является традицией. В январе 2018 года проект закона был представлен в Парламент для рассмотрения. Правительство дало отрицательную оценку данной инициативе, указав, что в случае принятия предлагаемых дополнений в удостоверениях личности отчества лиц русской национальности будут вписываться иначе, чем молдован, что создаст путаницу, приведет к различным толкованиям и недовольству со стороны владельцев этих документов.
Необходимо напомнить, что это решение вызвало большой общественный резонанс, последовал ряд критических замечаний. Отмечалось, что республиканское законодательство определяет написание имен и фамилий только лиц молдавской национальности, а правописание имен и фамилий представителей других национальностей, проживающих в Молдове, действующими нормативными актами не регулируются. Однако эти доводы не были приняты во внимание и в ноябре 2018 года Парламент законопроект о возврате отчеств в официальные документы отклонил.
В декабре 2018 года состоялась презентация очередного пятого доклада Правительства РМ о выполнении Молдовой Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. В этом документе ничего не говорится о неоднократно упоминавшейся нами рекомендации Консультативного комитете в отношении реализации положений статьи 11 конвенции, касающихся прав этнических меньшинств на указание отчества в удостоверениях личности. При изложении ситуации с использованием в документах собственного имени этих граждан авторами доклада, по нашему мнению, сделан ошибочный вывод о том, что в настоящее время при выдаче удостоверений личности в них нецелесообразно указывать отчество владельца.
Принимая во внимание, что в связи с пандемией коронавируса члены Консультативного комитета по Рамочной конвенции не имеют возможности посетить Молдову, правозащитным центром в июне 2020 года подготовлена альтернативная информация о ситуации с возвратом отчеств в удостоверения личности граждан Республики Молдова. В ней подробно изложены все обстоятельства многолетней деятельности национальных меньшинств Молдовы за восстановление нарушенного права на использование своего имени. Текст данной информации был одобрен руководителями украинской, русской, гагаузской, болгарской, белорусской общин и направлен в Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Специальному докладчику ООН во вопросам меньшинств, Верховному комиссару ОБСЕ по делам национальных меньшинств, в Миссию ОБСЕ в Молдове, а также в республиканские органы власти.
Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым продолжать работу по возврату отчеств в удостоверения личности проживающих в Молдове лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Кроме информирования международных правозащитных институтов о несоблюдении молдавскими властями положений Рамочной конвенции, к работе по восстановлению ранее действующего порядка использования отчеств в официальных документах необходимо широко привлекать общественные организации и средства массовой информации. Особое внимание необходимо обратить на участие в работе по возврату отчеств в официальные документы Координационного совета при Агентстве межэтнических отношений. Следует продолжить активное сотрудничество с депутатами Парламента и добиваться внесения ими повторной законодательной инициативы о соответствующих изменениях закона № 273 от 09.110 1994 года «Об удостоверяющих личность документах национальной паспортной системы».
Считаем необходимым предложить статью 3 данного закона дополнить пунктом следующего содержания: «При заполнении удостоверения личности по желанию лица, принадлежащего к национальному меньшинству, указывается его отчество в соответствии с нормами родного языка». Такая формулировка соответствует положениям статьи 11 Рамочной конвенции, закрепляющих право представителей национальных меньшинств на официальное признание пользоваться своей фамилией, именем и отчеством в соответствии с требованиями правовой системы Республики Молдова, Учитывая, что в настоящее время удостоверения личности заполняются только на государственном языке, целесообразно эту же статью дополнить еще одним пунктом, в котором записать: «Если в родном языке лица, принадлежащего к национальному меньшинству, используется иной, нежели латинский алфавит, то при передаче фамилии, имени и отчества на молдавском языке их написание определяется нормами молдавского языка относительно транслитерации иностранных имен.» Эта формулировка сейчас содержится в статье 16 закона 2001 года «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций» и соответствует вышеизложенным рекомендациям международных экспертов.
Информационно-аналитический правозащитный центр.