Республика Молдова является многонациональным и многоязычным государством. Треть населения составляют национальные меньшинства, поэтому проблема правового обеспечения прав национальных меньшинств и укрепления межэтнических отношений имеет для неё первостепенное значение, при этом особое внимание уделялось всегда вопросам языковой политики государства. Это стало актуальным, когда более тридцати лет назад начали разрабатываться и широко обсуждаться законопроекты, регулирующие порядок использования языков в стране. Как известно, в то время проходила оживленная дискуссия о наделении молдавского языка статусом государственного и переводе его с кириллицы на латинскую графику. Однако при обсуждении предложенных проектов законов выяснилось, что не меньшую проблематичность представляет определение в законе роли и места русского языка. Частью населения, прежде всего русскоязычными жителями, предлагалось наделить его вместе с молдавским статусом государственного. В поддержку этого требования проводились многочисленные акции, вплоть до забастовок, охвативших наиболее крупные населенные пункты республики.
После всенародного обсуждения 1 сентября 1989 года Верховный Совет МССР утвердил Закон «О функционировании языков на территории Молдавской ССР». Молдавский язык был признан единственным государственным языком, применяющемся во всех сферах политической, экономической, социальной и культурной жизни и выполняющем в связи с этим функцию языка межнационального общения. Русский язык не получил статуса государственного, но в законе было закреплено, что как язык межнационально общения в СССР он используется в республике наряду с молдавским в качестве языка межнационально общения, что обеспечивает осуществление реального национально-русского и русско-молдавского двуязычия. Анализ содержания данного нормативного акта позволяет сделать вывод о том, что использование русского языка в Молдове как средства межэтнического общения можно определить лишь одной из его функций, поскольку закон закрепляет его широкое использование в официальной сфере, в образовании, информации, СМИ и других.
Следует напомнить, что сразу же после принятия этого закона наблюдалось стремление официальных властей на неправомерное ускорение процесса создание новой лингвистической ситуации, характеризующейся ограничением применения русского языка и вытеснением его прежде всего из различных сфер государственной деятельности. Такое положение во многом объясняется тем обстоятельством, что начало реализации данного важного для страны нормативно-правового акта он оказался в области политического противостояния, характерного для молдавского общества начала 90-х годов. Именно в этот период начинается массовое увольнение специалистов из различных ведомств по причине незнания ими государственного языка. При этом сознательно игнорировалось то обстоятельство, что одновременно с принятием закона о функционировании языков было утверждено постановление о порядке введения в действие этого нормативного акта, в соответствии с которым его положения должны были вводится в действие поэтапно в течении от 4 до 6 лет.
Рассмотрев еще в 1994 году вопрос о мерах по обеспечению изучения государственного языка некоторыми категориями граждан в целях выполнения ими служебных обязанностей, Парламент приостановил проведений аттестации чиновников на знание ими молдавского языка, отметив при этом, что сроки, установленные для изучения языка, нереальны, численность и профессиональный уровень педагогических кадров, призванных преподавать на курсах и в центрах по изучению языка, не соответствуют предъявляемым требованиям.
Необходимо акцентировать внимание на том обстоятельстве, что с момента принятия закона о функционировании языков органами власти последовательно проводилась политика, направленная на сужение ареала использования русского языка. Прежде всего это касалось сокращению образования на русском языке, вытеснению его из официальной сферы, информационного поля. Неуклонно снижалось количество общеобразовательных школ с русским языком обучения, а число учащихся в них с начала 90-х годов уменьшилось более чем вдвое. Обострялась ситуация с обеспечением этих учебных заведений учебно-методическими материалами, современной компьютерной техникой. Большинство университетов минимизировали формирование групп с преподаванием на русском языке. С каждым годом русский язык вытесняется из электронных средств массовой информации. Телевизионные передачи на русском языке составляют не более 10 процентов объема всего республиканского телевещания. Эфирное время для радиопередач и того меньше и сокращается из года в год.
Вместе с тем особое положение русского языка нашло свое закрепление в национальном законодательстве. Так, в Конституции Республики Молдова 1994 года записано, что государство признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского и других языков, используемых на территории страны. После принятия конституции были одобрены ряд законов, регламентирующих широкое использование русского языка в различных областях государственной и общественной жизни. В 1994 году были приняты законы об удостоверяющих личность документах национальной паспортной системы, о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов, а годом позже принимается закон об образовании. В 2003 году Парламент утвердил Концепцию национальной политики Республики Молдова, являющейся важным политическим и правовым документом, в котором закреплялось, что русский язык, обладающий статусом языка межнационального общения, применяется также в различных областях жизнедеятельности государства и общества. Концепция говорит о недопустимости сужения сферы использования русского языка в обществе, а одной из приоритетных задач в области образования, культуры и воспитания является обеспечение условий для сохранения и дальнейшего развития его функций.
Основные положения законодательства о функционировании языков нашли широкое отражение в принятом Парламентом в 2001 году чрезвычайно актуальном для нашей стране законе о правах национальных меньшинств. Следует напомнить, что первый проект закона «О гарантиях прав национальных групп, проживающих в Молдавской ССР», подготовленный Президиумом Верховного Совета республики, был представлен депутатам еще в апреле 1990 года накануне открытия сессии Верховного Совета МССР 12-го созыва. Это был период серьезного обострения социально-политической ситуации в стране, в том числе на межэтнической почве, приведший в конечном итоге к территориальному расколу республики и вооруженному противостоянию на берегах Днестра. В течение 1991-92 годов парламентской Комиссией по правам человека и национальным отношениям, а также отдельными депутатами разрабатываются несколько альтернативных законопроектов по данной проблематике, однако на рассмотрение Парламента они не поступили. В это время деятельность молдавского законодательного органа характеризовалась нестабильностью, отсутствием устойчивого большинства, что в конечном итоге привело к его роспуску.
После избрания в феврале 1994 года нового состава Парламента работа над нормативным актом, закрепляющем права этнических меньшинств Молдовы, была продолжена. Разрабатывается проект закона, который после опубликования в печати широко обсуждался не только в столице, но и в городах и районах республики. В декабре 1994 года законопроект о правах национальных меньшинств в порядке депутатской законодательной инициативы был зарегистрирован в Парламенте. Однако рассмотрение его в нарушение установленных регламентом сроков затянулось на долгие годы. В первом чтении он был принят через три года в 1997 году. Парламент 14-го созыва (1998-2000 г.г.) к обсуждению этого законопроекта даже не приступал. Во втором чтении Закон «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций» был принят лишь 19 июля 20001 года и вступил в силу 4 сентября того же года. Таким образом, проект этого нормативного акта до его принятия находился на рассмотрении Парламента республики в течение семи лет.
Необходимо указать, что перед рассмотрением проекта во втором чтении было получено положительное заключение Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств, в котором отмечалась важность принятия данного правового документа для системы национального законодательства. Как отмечается в преамбуле закона, принимая этот нормативный акт, Парламент учитывал исторически сложившееся этническое, культурное и языковое многообразие населения Республики Молдова, а также исходил из международно-правовых принципов, в соответствии с которыми защита прав и свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, является неотъемлемой частью защиты прав человека.
Перечисленных выше законодательные нормы позволяют сделать вывод о том, что в период с 1994 по 2003 год была разработана правовая база, способствующая укреплению межэтнических отношений в стране и соответствующая международным стандартам в этой области. Говоря о законе «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций», следует отметить, что он соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода документам и учитывает основные положения международного и национального законодательства в области обеспечения и защиты прав человека. Консультативный комитет Совета Европы по реализации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в своих заключениях отмечал, что Республика Молдова предприняла похвальные усилия для того, чтобы создать законодательную и институциональную основу для защиты национальных меньшинств в стране. Комитет констатировал, что в целом правовая база в этой области соответствует основным европейским и международным стандартам.
Вместе с тем Консультативный комитет констатировал, что соблюдение законов на практике остается главной проблемой в Молдове и законы, касающиеся прав этнических меньшинств, так же не являются исключением. Отмечалось нарушение сроков проведения в жизнь законов в сфере образования, развития национальных культур и участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в общественной жизни. Комитет рекомендовал властям в центре и на местах проявить политическую решимость и мобилизовать все доступные средства для обеспечения гарантий, предусмотренных конституцией и законодательством, в части исполнения законов о правах национальных меньшинств, несмотря на продолжающийся в стране социально-экономический кризис.
В последнее десятилетие законодательство в данной сфере претерпело ряд изменений, повлекших серьезное ущемление прав и законных интересов представителей национальных меньшинств, проживающих в Молдове.. Прежде всего, в это время целенаправленно проводилась языковая политика, характеризующаяся отказом от сложившегося веками молдавско-русского двуязычия и установления монополии румынского языка, в результате чего существенно ограничилось применение русского языка в сфере официального употребления, образовании, информации, СМИ. Ярким подтверждением этому может служить изменение в 2012 году закона о документах национальной паспортной системы, предусматривающие оформление в дальнейшем удостоверений личности гражданина РМ только на государственном языке и без указания отчества владельца. Более 17 лет этот документ заполнялся на трех языках, в том числе на русском, и по желанию лица, принадлежащего к национальному меньшинству, указывалось его отчество. Данное изменение затрагивает интересы многих сотен тысяч жителей Молдовы и может характеризоваться как вмешательство в личную жизнь человека, а также свидетельствовать о стремлении к этнокультурной ассимиляции этнических меньшинств республики.
Особую тревогу наших соотечественников вызвал принятый в 2014 году новый Кодекс об образовании, закрепивший, что учебный процесс в сфере образования будет осуществляться на румынском языке и — в пределах возможностей системы образования — на одном из языков международного общения или на языках национальных меньшинств. Русский язык в качестве языка обучения в кодексе даже не упоминается и ему отводится место языка одного из национальных меньшинств, проживающих в республике. Ранее действовавший закон об образовании 1995 года предусматривал, что государство гарантирует право получать дошкольное воспитание, среднее, профессиональное и высшее образование на молдавском и русском языках. В связи с этим обстоятельством обоснованную озабоченность вызывает перспективы существования имеющихся в республике более учебных заведений с преподаванием на русском языке.
Следует также отметить, что с сентября 2018 года в молдавских школах русский язык уже не изучается в качестве обязательной учебной дисциплины. До этого ему обучали в гимназическом цикле с пятого по девятый классы включительно, но сейчас он переведен к категорию иностранных, преподаваемых факультативно по выбору родителей. Принимая во внимание проводимую властями политику сокращения использования русского языка в Молдове, нет сомнения в том, что его изучение в молдавских школах в ближайшее время будет сведено до минимума.
Особую тревогу в обществе вызвало принятое в прошлом году неожиданное и противоречивое постановление Конституционного суда республики, признавшего закон 1989 года о функционировании языков устаревшим и утратившим силу. Решение мотивировано тем, что в настоящее время сообщество Республики Молдова живет в другом государстве, новом, правовом, демократическом и независимом, в котором тогдашняя целесообразность данного нормативного акта более не актуальна. Таким образом, базовый правовой документ, многие положения которого закреплены в действующих нормативных актах, регулирующих сферу межэтнических отношений в Республике Молдова, объявлен недействительным.
Необходимо подчеркнуть, что это решение суда усугубило ситуацию с исполнением ряда нормативных актов, прежде всего закона о правах национальных меньшинств. Анализ почти двадцатилетнего периода применения данного закона наглядно показывает, что многие его положений на практике не исполняются. Так, в нарушение закона из года в год сокращается примерно пропорциональное представительство национальных меньшинств в органах исполнительной власти, в судебной системе, прокуратуре, полиции. Если в районах их компактного проживания украинцы, русские, гагаузы, болгары еще представлены в местных выборных органах и структурах исполнительной власти, то на уровне центральных органов управления: в правительстве, министерствах, а также в судах, правоохранительных органах эта ситуация характеризуется мононациональным составом работников, представляющих титульную нацию. Сокращается представительство национальных меньшинств среди депутатов Парламента.
Эту проблему неоднократно отмечали европейские эксперты, указывая, что представители этнических меньшинств не вовлечены в исполнительные органы высшего уровня, включая правительство, в судебные инстанции и правоохранительные органы. По их мнению, преподавание государственного языка национальным меньшинствам остается неудовлетворительным и ограничивает возможности молодежи активно включаться в общественную жизнь. Тревогу у них вызывает тот факт, что лингвистические разногласия используются в целях раскола молдавского общества, а в политических дискуссиях наблюдаются случаи проявления нетерпимости на почве языковой принадлежности.
Не соблюдаются предусмотренные законом положения о том, что центральные и местные органы власти консультируются с организациями национальных меньшинств по вопросам, затрагивающим их интересы. Почти повсеместно не соблюдаются права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, при обращении к органам власти. Как правило, на заявление, поданное официальным властям на русском языке, ответ дается на молдавском языке. Зачастую гражданам отказывают в устном обращении на русском языке к представителям властных структур. Принятие парламентом изменений в кодекс телерадиовещания, запрещающих трансляцию российских информационно-аналитических телепрограмм, ущемляет право граждан на свободный доступ к информации на русском языке. Не соблюдаются нормы закона о соблюдении молдавско-русского двуязычия при оформлении названий населенных пунктов, улиц, публичных учреждений.
Некоторые нормы закона о правах национальных меньшинств по причине возникших коллизий (противоречий) с измененными нормативными актами в настоящее время или в ближайшем будущем не могут применяться. Прежде всего это касается проблемы указания отчеств в удостоверениях личности представителей национальных меньшинств, а также отсутствия в новом Кодексе об образовании положения о том, что русский язык является языком обучения. Не реализуется также норма данного закона, предусматривающая, что информация публичного характера, имеющая непосредственное отношение к охране здоровья, общественной безопасности, а также визуальная информация в учреждениях внутренних дел, юстиции, прокуратуры, медицинских учреждениях, на транспортных средствах, вокзалах, аэропортах оформляется на молдавском языке, а в случае необходимости, по решению органов местного публичного управления — и на другом языке в соответствии с действующим законодательством.
Отмечая факты несоблюдения норм законодательства, прежде всего в области использования языков, следует подчеркнуть, что значимость и востребованность русского языка не вызывает сомнения у подавляющего большинства жителей Молдовы. Примечательно то, что каждый второй украинец, каждый третий гагауз и болгарин обычно говорят на русском языке. Популярен русский язык и среди титульного населения — молдован. Треть жителей страны, а это миллион человек, постоянно говорят на русском языке, а свободно на нем могут общаться более двух миллионов. Широко используется русский язык в системе образования. В республике функционируют более 250 школ с русским языком обучения, которыми охвачены 64 тысячи учащихся (это каждая пятая школа и каждый пятый учащийся). Не снижается интерес к печатной продукции на русском языке, российские телевизионные программы пользуются постоянным спросом у местных жителей.
Европейские эксперты неоднократно отмечали особую позицию русского языка в Молдове и то, что он широко используется лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, а также значительной частью титульной нации. Они признают, что по историческим причинам де-факто почти все жители республики владеют русским языком, а также отмечают, что проблема использования языков продолжает оставаться деликатным вопросом и молдавским властям надлежит действовать с большой осторожностью в этой области, дабы избежать любого возможного конфликта или повода для него.
В сложившейся ситуации вопросы сохранения и развития законодательства в области обеспечения прав проживающих в Молдове национальных меньшинств должны стать приоритетными в деятельности органов государственного управления. Необходимо напомнить, что ряд общественных организаций национальных меньшинств в течении последних лет неоднократно обращались в Парламент и Правительство, информируя их об ущемлении своих прав и законных интересов в связи с изменениями норм действующего республиканского законодательства в этой сфере. Однако эти призывы не были услышаны и положение дел не улучшилось.
Затем последовали обращения в международные правозащитные организации, которые отреагировали на них. В 2016 году Молдову посетили члены Консультативного комитета Совета Европы по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Визит состоялся в рамках очередного цикла мониторинга исполнения конвенции нашей страной. Им была представлена письменная информация о положении с реализацией конвенции в части использования отчеств лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в официальных документах. В том же году республику впервые посетила Специальный докладчик ООН по вопросам меньшинств. Ей также были представлены материалы, касающиеся соблюдения прав национальных меньшинств на использование собственного имени.
Консультативный комитет в 2016 году принял очередное четвертое заключение о выполнении Молдовой Рамочной конвенции, в котором отметил, что поправки в закон о документах национальной паспортной системы, в результате которых личные имена записываются только на государственном языке без указания отчества, были приняты несмотря на неуклонные возражения представителей национальных меньшинств. Комитет рекомендовал молдавским властям принять все необходимые меры, в том числе путем разработки согласованной законодательной базы, для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, в соответствии с конвенцией имели официально признанные личные имена на языках меньшинств, в том числе в их документах, удостоверяющих личность. В 2017 году Совет ООН по правам человека рассмотрел доклад Специального докладчика по вопросам меньшинств о ее миссии в Молдову. В выводах и рекомендациях Совета указывается, что Специальный докладчик настоятельно призывает правительство гарантировать представителям национальных меньшинств возможность писать свое имя и фамилию так, как того требуют нормы их языков, а также разрешить вписывать отчества представителей русскоговорящих меньшинств в выдаваемые им удостоверения личности.
Необходимо сказать, что этих рекомендациях было отмечено, что в республике сохраняется дискриминация в отношении национальных меньшинств, в обществе не созданы условия для того, чтобы можно было говорить об уважении имеющегося многообразия. Языковое и этническое разделение населения накладывается на дифференциацию по признаку Восток-Запад и вносит свой вклад в раскол общества на две группы: русскоговорящие и говорящие на государственном языке. Углубляющееся разделение наряду с политической и финансовой нестабильностью и политизацией использования языков привели в последние годы к обострению напряженности в обществе и могут угрожать мирному сосуществованию, если не будут найдены надлежащие решения, — заключают эти правозащитные инстанции..
Таким образом, вышеизложенные заключения и рекомендации международных правозащитных институтов подтвердили несоблюдение Молдовой статьи 11 Рамочной конвенции, предоставляющей лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право использования в официальных документах собственного имени с указанием отчества. Однако республиканские органы законодательной и исполнительной власти ничего не предприняли для реализации этих рекомендаций. Необходимо напомнить, что в 2017 году были проведены публичные дебаты по этой проблематике, после чего группа депутатов на основании указанных рекомендаций инициировала изменение закона о документах национальной паспортной системы. По мнению авторов законопроекта, при возврате в удостоверения личности отчеств будут восстановлены права этнических меньшинств, для которых использование их отчеств является национальной традицией. Правительство дало отрицательную оценку этой инициативе, после чего в ноябре прошлого года Парламент отклонил законопроект о возврате отчеств в удостоверения личности граждан Молдовы.
Учитывая сложившуюся ситуацию, считаем необходимым продолжить работу по возврату отчеств в удостоверения личности проживающих в республике лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Для этого следует сотрудничать с депутатами Парламента и добиться внесения ими повторной законодательной инициативы по этому вопросу. К работе о восстановлении ранее действующего порядка использования отчеств в официальных документах следует привлекать общественные организации и средства массовой информации. Дополнительно проинформировать международные правозащитные организации о несоблюдении властями пожений статьи 11 Рамочной конвенции, а также рекомендаций Консультативного комитета по Рамочной конвенции и Совета ООН по правам человека по этой проблеме. Особое внимание акцентировать на необходимости отражения положения с отчествами этнических меньшинств в очередной резолюции Комитета Министров Совета Европы по выполнению Республикой Молдова Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.
Анализ многолетнего периода действия закона о правах национальных меньшинств наглядно демонстрирует насущную необходимость постоянного внимания со стороны государства за выполнением органами публичного управления этого нормативно-правового документа. Прежде всего это относится к деятельности высшего законодательного органа страны, который в соответствии со статьей 66 Конституции РМ осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью, в том числе в области реализации действующих нормативных актов. Парламент в 2002 году рассмотрел ход исполнения закона о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций и в принятом по результатам обсуждения постановлении указал, что отдельные положения данного нормативного акта не были претворены в жизнь, в связи с чем обратил внимание Правительства на то, что им не были представлены предложения по принятию нормативных актов, обеспечивающих выполнение этого закона.
Однако это постановление не достигло желаемого влияния на деятельность центральных и местных органов публичного управления в деле реализации столь важного для государства нормативно-правового акта. После 2002 года Парламент к вопросу реализации в жизнь закона о правах национальных меньшинств не возвращался. Правительство, министерства и ведомства в срою очередь не обсуждали вопросов, связанных с выполнением законодательства о защите прав этнических меньшинств, проживающих в Молдове. Учитывая отмеченные выше проблемы с реализацией многих положений закона о правах национальных меньшинств, а также озабоченность международных правозащитных институтов Совета Европы и ООН состоянием время Парламенту и Правительству изучить имеющиеся проблемы в этой области и принять меры для их разрешения. Это касается прежде всего осуществлению контроля деятельности органов публичной власти по исполнению положений закона «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций». При этом необходимо учитывать рекомендации правозащитных институтов Совета Европы и Совета ООН по правам человека в этой области.
Особое внимание следует обратить на устранение лакуны в правовом поле, образовавшейся в результате признания Конституционным судом недействительным закона о функционировании языков на территории республики. Правительство и Парламент не должны затягивать на столь длительное время разработку и принятие нормативного акта, гарантирующего защиту языкового и культурного многообразия в республике. В нем должны сохранится основные положения закона 1989 года, в том числе закрепляющие за русским языком статус языка межнационального общения, применяющегося также в различных областях жизнедеятельности государства и общества. Законодательство в сфере образования должно вернуться к нормативным актам, обеспечивающему получение образования на молдавском и русском языках и создающему условия для реализации права граждан на воспитание и обучение на родном языке (гагаузском, украинском, болгарском, иврит и других). Добиться снятия запрета трансляции российских информационно-аналитических телевизионных программ на территории республики.
К работе над законопроектами по данной тематике целесообразно привлечение представителей национально-культурных организаций, экспертов в области прав этнических меньшинств, межэтнических отношений. Организациям соотечественников необходимо активизировать проведение общественного мониторинга исполнения органами власти норм международного и национального законодательства в области защиты прав национальных меньшинств. Содействовать осуществлению государственной языковой политики в духе уважения к языкам, культура и традициям всех этнических сообществ, проживающих на территории Молдовы. Остро реагировать на любые факты дискриминации по этническим и лингвистическим признакам, проявлениям русофобии, провоцирования антирусских настроений, попыткам этнокультурной ассимиляции. Мы должны содействовать консолидации гармонизации межэтнических отношений в стране, формированию толерантности и развитию межкультурного диалога.
- info@ksrs.md
